本文观点：《通知》的目的是，变更国有土地使用权出让收入（本文简称“土地出让金”）等四项非税收入的收缴流程，统一将收入划转由税务部门征收，对土地出让金性质以及未来的使用和管理并未产生实质性影响，进而并没有对“土地财政”造成影响。因此，笔者提醒有关政府及社会各机构能够正确理解《通知》，切勿错误解读导致不必要的纠结。

对任何一个政策、法律、法规的理解，应首先明确这个文件到底想要说明什么主题，而不能脱离开文件主旨来人为臆想。若偏离文件主体思想去分析文件的具体内容，必然无法得出正确的结论，最终形成了对文件的误读和曲解。

对于本《通知》出台的本质目的，开篇第一条就明确指出了，“为贯彻落实党中央、国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的有关部署和要求，决定将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收。现就平稳有序推进划转工作有关事项通知如下”。上述内容已经明确的指出了《通知》的本质目的：

2018年3月21日，中共中央发布了《深化党和国家机构改革方案》，其中第34条明确规定了，“改革国税地税征管体制。为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利服务，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。”因此，《通知》中所称之贯彻党中央国务院的部署，意在于此，完全是为了落实党和国家机构改革方案。我们应注意，不仅是在非税收入领域，在我国政治经济的各个领域，从中央到地方，有关的政府部门职能（包括若干政府部门本身的调整）都在根据《深化党和国家机构改革方案》做相应的调整。本《意见》之所以引起一定的波澜，只是在当前政府财政监管的高压之前，本次《通知》中的土地出让金收入字眼过于敏感，因此，才刺激了大家的神经。

《通知》从先试点再推广、应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入、具体征缴流程、非税收入票据、资金入库后需要办理退库等多个方面重点阐述了操作中的具体问题，并且又通过附件的形式配上了流程图，以更加清晰的说明。同时，在《通知》的最后一段又再次强调，“各级财政、自然资源、税务、人民银行等部门要把思想认识统一到中央决策部署上来，切实提高政治站位，强化部门协作配合，形成非税收入征管职责划转协同共治合力。”由此可以明确的看出，《通知》的目的就是为了指引相关部门在划转过程中如何进行协调处理。

综上所述，《通知》内容非常明确的指向了非税收入的征收交接的程序问题，立法者根本没有对土地财政本身进行改革的意味，未来如何，我们不去评论，但是单从本《通知》实在无法推出这样的结论。

《通知》从头至尾仅仅是从土地出让金的形成和征收环节上进行了部门和程序的调整。从性质来看，一直没有变更，土地出让金仍然属于“非税收入”，仍然纳入政府性基金预算，仍然属于地方财政收入。文中并没有任何文字表达出中央对地方的土地出让金进行限制或者参与分配的倾向。因此，土地出让金划归税务部门征收，只是国家为了尽量统一对各种税费的征收归口部门，并不影响土地出让金的性质本身。退一步说，即便是因税务部门参与征收等多种因素，未来一定期限后，土地出让金的性质发生变化不再是政府性基金预算，但是，只要仍然是属于地方财政收入，由地方政府支配，与《意见》出台之前的状态并没有本质区别。我们重复强调一下，未来中央是否会“瓜分”土地出让金收入不在我们本次讨论范围内，至少从目前的《意见》和国家其他政策法规中没有发现端倪。

《通知》中第八条明确规定了，“除本通知规定外，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。”也就是说，除了关于征收程序等问题外，对于土地出让金的征收范围、对象、标准、减免、分成等都没有变化，同时也明确强调了对“使用、管理”也没有变化。有人担心《意见》会对土地出让金的返还造成影响，其实根本不应该有这种担心。从全国实践中看，在我国早已明确提出土地出让金不得返还的制度之后，各地政府也都相应的不再简单粗暴的使用“返还”字样行事。我们在此暂且不论以各种名义的促成了实质性返还是否合规，只是要说明的是，既然《意见》明确了土地出让金“使用、管理”不变，则地方政府仍然可以向过去一样操作。因此，尽管本《意见》将征收权力划归了税务部门（税务部门显然上垂直管理为主，地方管理为辅），看似政府不能单独任意的进行返还，但是，地方政府仍然将不以“返还”字样使用这笔财政资金，而是以前述的各种财政奖励、财政补贴补助等形式变相实施。并且，也要强调的是，在“使用、管理”环节，并没有税务部门的职能体现，仍按是地方财政部门为主导，相关部门予以配合即可完成。归结起来，地方政府在未来使用土地出让金时，仍然将可以向过去一样进行使用。

有人还担心征收部门变更为了税务部门，将影响土地出让金征收的效率效果和灵活性，这种担心也是不必要的。首先从效率看，税务部门是几乎任何企业都更为忌惮的权力部门，其征收力度、效率、效果将更加明显，绝不会逊于过去的土地管理部门和财政部门；其次从灵活性看，这主要体现在签订土地出让合同后，出现了客观情况以及土地使用者自身的财务能力问题而需要采取灵活措施，则此时的处理与征收部门到底是谁并无直接关系。该如何处理，一样如何处理。

综上，我们希望社会有关机构和人士能够正确理解本《意见》的内容，避免偏听偏信或者盲目随意解读，要思路清晰，回归《意见》本源来分析问题。

我国财政收入主要包括两部分：一是税收，作为主体；二是非税收入，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资本收入、罚没收入等等。相比于具有“强制性、无偿性、固定性”的税收，非税收入更加灵活，多体现“有偿性”的特点，比如因使用公共服务、占用公共资源而缴纳的费用。所以，非税收入在预算管理、征收监管等方面和税收存在较大差异。

一是预算类别不同。根据预算法，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。税收只在一般公共预算中核算，非税收入则分布在一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等三本账中。

二是管理主体不同。税收的征管集中于税务机关和海关部门，非税收入的征收部门则多样化，比如一直以来土地出让收入由国土部门负责。

三是征收模式不同。税收采用征收管理模式，具体分为登记、申报、征收、检查、处罚和保全强制等环节；非税大多为收缴或执收，采取事前核对的方式，核对无误后再开具缴款书征收入库，一般无需事后风险管理。

税务部门征收非税是机构改革的重要目标。2018年3月中央《深化党和国家机构改革方案》中明确提出，“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。[1]同年7月，中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》[2]，再次明确“划转社会保险费和非税收入征管职责”，要求“按照便民、高效的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。

税务部门征收非税有助于提高征管效率，加强非税收支管理的规范性。税务机关有专业的征收队伍，而且对缴费单位较为熟悉，比如社会保险费的缴费基数是职工工资总额，税务部门在征收企业所得税和个人所得税时已经掌握这一数据，因此能实现精准征收。从2019年1月1日起，“五险一金”等各项社会保险费已经交由税务部门统一征收；今年以来，已经有包括水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金等近20项非税收入划转至税务部门征收。[3]

[1] 资料来源：

http://www.gov.cn/xinwen/201803/21/content_5276274.htm

[2]资料来源： 

http://www.xinhuanet.com/politics/201807/20/c_1123156533.htm

[3]资料来源：                                       

http://fujian.chinatax.gov.cn/xt/imganswer/729

市场之所以对本次政策发布关注度较高，主要因为土地出让收入和地方财政、地方债务压力、城投债投资息息相关。实际上，通知中明确表示，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”[1]。换言之，除了改变征收流程，土地出让收入仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。

过去，土地出让收入一般由市县国土资源管理部门（自然资源部门的前身）依据土地出让合同或供地协议负责征收，一般流程为：1）国土部门与国有土地使用权受让人签订土地出让合同；2）国土部门根据土地出让合同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书，明确供应土地的面积、土地出让收入总额以及分期缴纳的具体方式等；3）国有土地使用权受让人需要按照合同及时将土地出让收入缴入地方国库；4）国土部门和财政部门负责确认土地出让收入，未能及时足额缴纳的，不予核发土地使用证。

划转税务部门征收后，仍然由自然资源部门负责签订合同并确认金额和分期缴纳的具体方式，相关信息推送给税务部门后，税务部门负责向土地出让权受让人征收和催款。整个流程中，自然资源部门、财政部门、税务部门、人民银行（代理经营国库）实现信息共享。

从财政角度看，划转有助于规范地方土地收支管理。长期以来，地方政府土地收支“不透明”，按照2015年审计署报告披露的信息[1]，收入端问题主要包括：欠征、少征、漏征土地出让收入；采取先征后返、补贴等方式违规减免收入；空转、虚增土地出让收入等。由于国税系统和地方政府相对独立，划转税务部门征收后，有助于解决土地出让收入缴纳不及时或者漏缴问题，减少违规返还行为的发生，另外，对于部分虚增土地收入较严重的地区，政府性基金预算可能被迫“挤水分”。

[1]资料来源：

http://www.gov.cn/xinwen/201803/21/content_5276274.htm 

[2]资料来源：

http://www.xinhuanet.com/politics/2018-07/20/c_1123156533.htm 

[3]资料来源： 

http://fujian.chinatax.gov.cn/xt/imganswer/729 

城投公司一般通过三种方式参与土地出让环节：一是作为土地整理的代建主体，参与土地一级开发；二是获得土地资产注入；三是通过公开市场“招拍挂”直接拿地。

?土地一级整理

土地开发涉及的前期征拆成本较大，对于财政较弱的区域，土地一级整理的任务通常由城投公司负责。按时间顺序来说，包括两种模式，一是城投公司承担土储机构的责任，在完成土地的征收、拆迁和整理后，与房地产开发商等签订出让合同，将取得的土地出让金按一定比例向政府缴纳管理费；二是城投公司仅代替土储机构进行土地整理，不负责收储及出让，待土地挂牌上市后由政府按照成本加成模式返还整理成本并给与一定收益。

此种模式下，一方面城投公司通过发挥融资功能，帮助地方政府解决了土地整理开发的大笔支出，缓解了地方财政的压力，一方面通过土地上市增值，实现了自身资产及现金流的增厚。

?土地注入

城投获得的土地资产注入主要包括两种，一是在城投公司成立早期，由政府以资产注入方式划入用地，划拨用地不能用于贷款抵押，如果需要抵押或出让，必须进行土地性质变更；二是按照《划拨用地名录》[1]、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）[2]等文件，指定用于公租房、保障房等公益性项目的土地。

划拨用地的注入一般是城投公司成立初期为扩大规模而采取的行为，在城投监管政策趋严形势下，政府注入划拨用地的难度明显上升。

?自主参加“招拍挂”

这种情况下，城投公司参与公开的拍地竞争，但过程中依然存在政府通过土地为城投公司“输血”的现象。主要表现为：

1）一方面城投公司购入土地，在资产端计入存货科目，另一方面政府通过补助或项目专项资金的形式将出让金返还，在权益端计入专项应付款或资本公积，或直接计入其他收益。最终可以做大城投公司的资产规模或为公司增加利润，同时，招牌挂取得的土地还可以通过抵押方式用于公司融资。

2）城投公司少缴纳或延迟缴纳土地出让金。由于财政部门直接负责土地出让金的专户管理和收入分配，因此在城投公司缴纳土地出让金的过程中存在一定“调整”空间。

[1] 资料来源：              

http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61572.htm

[2] 资料来源：

http://www.gov.cn/gzdt/201212/31/content_2302905.htm